全国人大常委会执法检查组关于《安全生产法》实施情况的报告 | 存在问题：管生产不管安全、风险分级好看不好用、重大隐患判定不严谨
全国人民代表大会常务委员会执法检查组
关于检查《中华人民共和国安全生产法》
实施情况的报告
（节选）
法律实施存在的主要问题
尽管全国安全生产形势总体稳定向好，执法检查发现，重点行业、重点领域安全生产形势依然严峻复杂，安全生产法规定的重要制度在部分地区、部分企业落实不力，今年以来重特大事故有所反弹。截至11月底，全国发生重特大事故15起、死亡279人，同比增加6起、92人。其中，宁夏银川富洋烧烤店“6·21”特别重大燃气爆炸事故是新中国成立以来死亡人数最多的燃气事故。安全生产工作距离法律要求，距离改革发展目标和人民期待还有差距，安全生产依法治理、综合治理、系统治理、源头治理任重道远。
安全生产责任制是安全管理的核心。实际工作中，受经济效益驱动，生产经营单位安全发展红线弹性大，安全生产工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”。
1. 全员安全生产责任制落实不到位。一些企业建立起来的全员安全生产责任制与安全生产法的要求还有较大差距，“安全压力逐级递减，安全责任落实不下去”的问题比较突出。有的企业主要负责人习惯当“甩手掌柜”，不重视建章立制的法定“一把手工程”，安全生产管理规章制度和操作规程缺失或不实用，安全员人数少、专业能力弱，内部安全管理机构形同虚设；管生产不管安全、企业技术负责人安全管理地位低，现场管理混乱；没有做到安全生产责任制全员全岗位覆盖，安全生产主体责任还未压实到“最后一米”。
2. 双重预防机制问题突出。新修改的安全生产法坚持预防为主，确立风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，为从源头上防范化解重大安全风险、防止和减少生产安全事故竖起两道屏障。从执法检查和事故发生情况看，双重预防机制尤其是风险分级管控制度还在推行中，落实这项重要制度还存在很多问题，安全生产治理模式还没有完全实现向事前预防转变。一是企业对双重预防机制认识不到位，缺乏建立机制的主动性。有的省份建立双重预防机制的生产经营单位仅有1万余家；有的企业认为双重预防是不必要的重复工作；有的企业不知道如何建立风险分级管控制度；有些小微企业认为这只是对重点行业重点企业的要求。二是风险分级管控制度质量不高，好看不好用。有的企业没有全员参与，有的对危险源辨识不充分、风险评估不全面、分级不准确，有的建立风险管控制度后，“一劳永逸”，不进行动态管理，导致风险管控管不住风险。三是风险分级管控和隐患排查治理衔接不够。要么把风险分级管控和隐患排查治理割裂开来，“重治理轻防控”；要么把风险分级管控等同于隐患排查治理，“重创建轻运行”，双重预防机制没有真正浸入企业生产经营、标准化建设全过程，安全管理制度和实际运行“两张皮”。有的企业为追求经济效益，隐瞒重大事故隐患，不向监管部门和职工大会或者职工代表大会报告排查治理情况，该停产停业的不停产停业，积累新的事故隐患。
3. 综合防范能力较弱。一些生产经营单位不按安全生产法第23条规定提取和使用安全生产费用，提取不足、超范围使用时有发生，设备不定期检测、维护保养，搞技改“马拉松”带病生产，事故隐患大量存在；未向从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，安全生产教育培训与生产实际脱节，尤其是吊装、动火、有限空间作业等事故多发领域，培训针对性不强；一些企业单位应急预案编制流于形式，缺乏实用性；应急演练重“演”轻“练”，走过场、做样子，员工未完全掌握应急避险知识和自救互救技能，事故应对处置和救援能力差。检查抽查发现，小微企业安全管理水平整体相对较低，多存在制度不健全、员工不稳定、教育培训和劳动保护不到位的痛点难点。2022年1月至2023年5月，在全国法院审结一审危害生产安全犯罪刑事案件中，危险作业罪2128件，数量最多，占总数的48.67%。
此外，非煤矿山中80%以上是小型矿山，安全生产基础差；建筑施工转包、挂靠与无证上岗、设备脱离监管等问题并存，制造监管“真空”；人民群众身边不符合安全标准的燃气“灶、管、阀”大量存在，瓶装液化石油气“黑网点”、“大瓶充小瓶”、“倒气”销售问题仍未根治，严重危害生产安全。
安全生产法修改两年来，各级政府认真贯彻实施安全生产法，取得积极成效，但也暴露出监管责任边界不清、力量不足、成效不稳等短板弱项。
1. 综合监管、行业监管、属地监管衔接不紧。现代产业体系分工细化多元，要求不同层级地方政府及其部门监督管理权责清晰、协调顺畅。执法检查发现，应急管理部门如何“综合”监管，行业监管之间、行业与综合监管、行业与属地监管之间如何协调配合，避免重复监管、监管滞后，是监管工作的主要难题，叠加属地监管专业力量不足、责任与资源不匹配等因素，监管部门容易陷入履职困境。具体表现在：安全生产法第3条关于“三管三必须”的要求，在领域交叉、行业全链条覆盖等复杂形态下，落实不彻底，“认不清、想不到、管不到”的情况时有发生。有意见反映燃气安全、电气焊作业、即时配送等领域的安全监管责任不清晰，重点环保设备设施安全生产监管范围模糊。房屋安全管理涉及用地、规划、设计、建设、验收、改建、经营等多个环节，部门缺乏统筹协调，易造成监管缺位。相关部门在制定配套标准规范过程中，互相通气配合不够。安全生产法第10条关于“按照业务相近的原则”确定监督管理部门的规定，各地还在探索适用，部分新兴行业领域缺少安全标准、运营规范，容易出现监管盲区。安全生产法第17条规定的“编制安全生产权力和责任清单”落实还不到位，有的地方不标明权力和责任的法律依据，有的权力和责任区分不明确，编制工作不规范。安全生产法第10条、第69条关于加强部门合作、联合检查的规定落实不力，各部门之间尚未形成较强的执法合力，联合执法、事故线索举报核查、信息共享等工作机制还不健全。有的地方反映，综合行政执法改革后，县区行业部门监管与执法相分离，发现的问题必须移交综合执法部门调查核实后才能下达行政处罚决定，监管工作协同不足。
2. 基层监管力量和能力不足。一是各地监管队伍人员数量结构普遍呈“倒金字塔型”，加之监管任务重、压力大、追责严，责任与保障不相匹配，“怕管安全”“想方设法不干安全”现象比较普遍，基层有执法资格的人员匮乏、执法力量严重不足，“兼职”现象突出。有的地方全省乡镇（街道）应急管理机构共有专职人员1199人，兼职人员1706人，编外聘用人员246人。有的地方将安全生产行政执法权下放乡镇（街道），存在乡镇（街道）承接不住，“放而不管”、“一放了之”的情况。二是专业能力不够。监管装备、专业技术人员数量等不能满足监管需求。矿山安全、危化品安全监管人员中具有专业背景的不足1/3，与75%的要求有很大差距。有的省（区）应急管理系统具备矿山、化工、冶金、安全工程、救灾等履行职责所需专业背景的仅145人，占总数的18.26%，具备相关专业技术职称的则更少。基层监管部门到生产经营单位开展监督检查，“不知道查什么”，需要处罚时，不熟悉相应的法律法规和处罚程序，“查到问题不知道怎么办”大量存在。
3. 安全隐患排查整治质量不高。安全生产法第62条规定要严格检查容易发生重大生产安全事故的生产经营单位；要分类分级制定安全生产年度监督检查计划。实际工作中，有的地方、监管部门除年度监督检查计划，还开展各级各类“集中攻坚”、“年终检查”等工作，抓安全生产工作的力度很大，实际效果有限。监管部门奔波在监管路上，生产经营单位疲于应付，都缺乏发现问题和解决问题的强烈意愿，工作作风漂浮，许多显而易见的重大隐患常治长存，有的对已经发生事故的教训无动于衷、不采取针对性措施，甚至把排查整治异化为一个动作，不仅导致屡屡破防，还助长了形式主义。有的地方执法“宽松软虚”问题突出，只检查不整治，或以罚代管代改、罚而不管不改，该重罚的不重罚、该关停的不关停，导致违法违规行为司空见惯。
1. 行政执法与司法衔接不畅。检查中，有关方面反映违法案件查处移送手续不规范，案件移送难、执行难；也有意见反映因对法律理解不同，行政部门把本应依据安全生产法做出行政处罚和从业禁止决定的案件，移送司法机关追究刑事责任；刑法规定的缓刑期间禁止令和刑罚执行完毕后的从业禁止措施的适用条件，还存在理解问题；非刑事处罚措施降低生产经营风险隐患、防止犯罪分子再次犯罪的积极功能有待依法落实。
2. 安全生产责任保险制度不完善。安全生产责任险具有风险评估管控、事故预防和分担事故赔偿责任的功能，安全生产法鼓励生产经营单位投保，规定高危行业、领域生产经营单位应当投保。检查发现，有的高风险企业对安全生产责任险的重要性认识不足，投保意愿不强。同时，市场上部分安全生产责任险产品的保险条款、费率等还不够优化，部分行业领域企业安全生产责任险保费过高，有的保险公司理赔流程繁琐、理赔效率低下等，也影响了企业参保的积极性。
3. 社会化服务问题多。社会化服务机构承担安全生产标准化评审、安全培训、安全咨询管理等服务工作，是参与和推进安全生产工作的重要力量，目前存在资质挂靠、具体服务标准不统一、责任边界不清、给企业做虚假台账等问题。2022年应急管理部开展“安全生产培训走过场专项整治”，检查培训机构4171家，发现问题1.1万项，淘汰清退315家、停业整顿299家、责令整改2445家，占受检第三方机构的73.34%。
4. 信息化建设水平不高。企业方面，部分中小企业信息化建设速度缓慢，存在认知不足、投入不足的问题，信息化生产技术与装备的适应性较差。政府方面，法律规定负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，在实际工作中仍存在各行业领域安全生产监管信息系统各自为战、信息共享难、技术不兼容、运营维护弱等问题，缺乏数据互联互通、共建共享的顶层设计和规划，地方在打通数据壁垒方面存在较大阻碍，容易造成重复建设、资源浪费等情况。
5. 应急救援能力不强。应急救援体系建设还不够完备，存在人员流失严重、保障制度有待完善、力量布局不均、人才科创能力不强等问题。特别是社会应急力量和基层应急救援力量还处在起步阶段。城市建设“重面子、轻里子”，管理整体性、系统性不强，应急救援预案和力量薄弱，运行面临重大考验。部分县区和工业园区应急救援设施设备配置不足、标准不高、品类不全，应急救援队伍应对突发事故能力有限。基层应急救援信息化能力薄弱，跨行业、领域、地区的生产安全事故应急救援信息系统建设推进缓慢，未能很好实现互相联通、信息共享和监测预警。公众风险防范意识相对淡薄，全社会参与应急救援的局面还没有完全形成。
一是部分条款理解适用存在争议。安全生产法中一些重要条款和法律用语比较原则，适用时容易引发争议。比如自然人可否视为“生产经营单位”，处罚新就任的生产经营单位主要负责人，如何核定其上一年年收入等。安全生产法第六章“法律责任”明确了行政处罚金额上下限，因缺乏具体裁量标准，对相同或类似的违法违规行为给予行政处罚的尺度不统一。二是整体协同性有待优化。涉及安全生产的多部法律法规相关规定不一致，影响法制统一和实施效果。同一违法行为在安全生产法和其他法律法规中均有罚则，处罚幅度不一致。有的法律法规，如矿山安全法、生产安全事故报告和调查处理条例、安全生产违法行为行政处罚办法等，未根据安全生产法新的规定作修改，已不适应新的安全生产工作需要。危险化学品全生命周期的安全管理制度还不健全，危险化学品安全法尚未出台。三是标准制定工作亟需加强。安全生产领域中诸多生产、储存、使用、经营、运输等环节，不少标准严重过时；不少新行业、新业态的安全标准仍是空白。1998年国务院一些工业主管部门（如化工部、机械工业部等）撤销后，有的国家标准长期未得到修订。近年来国务院有关部门按照安全生产法的要求，制定了一大批相关行业领域重大事故隐患的判定标准，但仍有部分行业领域的重大事故隐患标准尚未发布，相关监管执法人员对重大事故隐患判定不严谨。
执法检查组认为，安全生产工作具有长期性、复杂性、艰巨性，要客观看待、理性认识。安全生产重在预防，安全意识要挺在前面。从实际情况看，社会公众安全意识薄弱、安全知识欠缺，领导干部、安全专业人员、一线员工等重点人群对安全生产的认识与现实需要相比还有较大差距，实现依法治安还有很长的路要走。面对风险挑战和困难，我们要坚定信心、保持耐心，以实干担当的精神、百折不挠的韧性，持续推动安全生产法贯彻落实，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，以高水平安全保障高质量发展。
来源：中国人大网
报告其余三个部分的内容（全文）
全国人民代表大会常务委员会：
安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展全局。安全生产法是安全生产领域的基础性、综合性法律。为了推动安全生产法有效实施，推进安全生产治理体系和治理能力现代化，保障经济社会高质量发展和人民群众高品质生活，根据2023年度监督工作计划，全国人大常委会组成安全生产法执法检查组，对安全生产法实施情况进行检查，现将有关情况报告如下：
一、执法检查组织实施的基本情况
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视安全生产工作，就推进安全生产领域改革发展作出一系列重大决策部署，推动全国安全生产形势稳定向好，习近平总书记就加强安全生产工作作出一系列重要指示批示，深刻阐明了做好安全生产工作的重大理念、原则和方法、路径，为做好新时代安全生产工作提供了根本遵循和科学指引。党的二十大报告明确提出：推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。执法检查是全国人大常委会行使监督权的重要形式，开展安全生产法执法检查是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署的重要举措，是充分发挥人大职能作用，促进用法治思维和法治方式解决安全生产问题的具体措施。
全国人大常委会高度重视这次执法检查，赵乐际委员长审定批准检查工作方案，王东明、彭清华副委员长和我担任检查组组长，社会建设委员会主任委员杨振武任副组长。7月24日，检查组召开第一次全体会议，深入学习习近平总书记关于安全生产工作重要指示批示，听取应急管理部、工业和信息化部、公安部、住房城乡建设部、交通运输部、文化和旅游部、市场监管总局等7家单位汇报，自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、国家能源局、国家矿山安监局、国家消防救援局等7家单位进行了书面汇报。随后至9月，检查组分3个小组，赴山西、内蒙古、吉林、福建、河南、甘肃等6省（区）开展实地检查。委托北京、黑龙江、上海、江苏、江西、湖南、四川、宁夏等8省（区、市）人大常委会对本行政区域内安全生产法贯彻实施情况进行检查。本次执法检查紧扣法律规定，聚焦重点领域，坚持问题导向，注重监督实效，达到预期目标。
一是聚焦重点行业重点领域，确定执法检查重点。紧扣法律规定，将生产经营单位主体责任、政府部门监督管理责任、应急救援能力建设、违法行为查处及事故调查处理、推进社会共治等法律规定的执行情况作为本次执法检查的重点，聚焦矿山、危险化学品、交通运输等重点行业以及与群众日常生活密切相关的燃气等重点领域的安全生产问题。
二是践行全过程人民民主，充分发挥人大代表作用。检查组深入开发区、工业园区，深入企业、工地，了解基层情况，听取群众声音，共实地检查生产经营单位65家，随机抽查地方夜市一条街，30家餐饮店、加油站、加气站等。邀请具有相关专业背景的全国人大代表参加执法检查；鼓励地方人大依托人大代表联络站（点）、基层立法联系点广泛收集民情民意。湖南各级人大共邀请37852名五级人大代表参加四级人大组织的执法检查，动员14.5万名五级人大代表收集民情民意、问题线索。宁夏充分依托21家基层立法联系点，2344个代表联络站（点），收集意见建议789条，充分发挥各级人大代表安全生产法律宣传员、监督员、联络员作用。
三是上下联动，形成监督工作“一盘棋”。执法检查组实地检查6个省（区），委托8个省（区、市）同步开展检查；全国人大社会建设委员会到3个省（市）开展前期调研；召开7个省（区、市）人大社会建设委员会参加的执法检查调研座谈会，了解法律实施情况；带动8个省（区）人大常委会自行开展安全生产法监督工作，实际执法检查效果覆盖31个省（区、市）。多个受委托检查省（区、市）实现本行政区检查全覆盖，有的检查范围达到所有乡镇、街道。实地检查省（区）和受委托检查省（区、市）共发现问题隐患19000多个，并形成问题清单，交当地政府或监管部门督促整改。
四是创新方式方法，提供专业保障。一是采取明查与暗访相结合，数据分析和案例分析相结合，开会座谈和个别访谈相结合，了解真实情况，增强监督实效。二是委托中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心、中国矿业大学文法学院2个专家团队，从法律实施效果整体评价、安全生产法规定的有关制度落实和完善安全生产法制体系等不同角度开展第三方评估，形成评估报告。三是委托应急管理部信息研究院、应急管理报社，分别面向执法人员、从业人员、社会公众开展问卷调查，共收回28081份有效样本，形成调查问卷分析报告，为客观评价法律实施效果，全面了解法律实施情况提供有力支持。
二、安全生产法实施取得积极成效
从执法检查情况看，国务院安全生产委员会制定部署安全生产“十五条措施”；地方各级政府以贯彻落实新修改的安全生产法为抓手，严格落实党政领导干部安全生产责任制，常态化抓好安全生产工作，安全生产法总体得到有效实施，法律规定的主要安全生产制度逐步建立、完善，相关主体的安全生产责任更加强化，全社会安全生产意识日益增强，防止和减少生产安全事故的目标基本实现。
一是安全生产形势总体稳定向好。近五年（2018—2022年）全国生产安全事故总量和死亡人数比之前五年分别下降80.8%、51.4%，年均重特大事故起数从37.6起减少到16.2起，下降56.9%。其中2022年生产安全事故总量和死亡人数同比分别下降24.1%、20.3%。国务院安全生产委员会统一部署开展“安全生产专项整治三年行动（2020—2022）”、“重大事故隐患专项排查整治2023行动”等专项整治，防范化解一批群众关切的重点行业、重点领域、重点地区突出风险隐患问题。矿山领域深化矿山治本攻坚、重点流域区域尾矿库治理、“锰三角”专项整治，累计整治问题隐患90余万条，全国淘汰退出煤矿900余处、非煤矿山8604座，闭库销号尾矿库1066座；危化领域完成1143家危险化学品生产企业搬迁改造，推动进园入园、产业集聚集约，降低安全风险；城镇燃气领域实施城市燃气管道老化更新改造，2022年开工项目2.11万个，完成投资1378亿元；道路运输领域2022年改造农村危桥10589座，完成农村公路安全生命防护工程13.5万公里；道路交通事故预防“减量控大”工作持续开展，2022年完成6642处农村隐患路口路段治理、108条恶劣天气高影响路段优化提升。深化“大吨小标”车辆治理，推动回收整改5037辆隐患车辆。查处货车违法超限行为683.6万起，高速公路平均超限超载率下降至0.01%。问卷调查显示，有72.76%的生产经营单位从业人员、60.05%的执法人员、59.36%的社会公众认为法律修改实施后其所在地区（单位）的生产安全事故总量明显减少，人民群众安全感明显提升。
二是安全生产法配套规范体系更加健全。以新修改的安全生产法为依据，有关方面持续推进安全生产法配套规范体系建设。如最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》；应急管理部统筹开展安全生产法配套部门规章制定修改工作，截至11月底，各行业领域发布48个重大事故隐患判定标准。各地因地制宜开展地方法规、规章、政策标准制定修改工作，内蒙古、黑龙江、江苏、四川等20个省（区、市）及时修改地方安全生产条例。上海制定修改危险化学品、消防、建筑施工、燃气、轨道交通、特种设备等领域11部政府规章、64部规范性文件，出台140余项制度措施；河南修改《安全生产风险管控与隐患治理办法》，吉林制定《关于进一步加强安全生产风险分级管控和隐患排查治理体系建设工作的指导意见》《安全生产双重预防机制建设地方标准》，完善风险分级管控与隐患排查治理等制度措施；江西出台《生产经营单位落实一线从业人员安全生产责任的指导意见》，加强劳务派遣和灵活用工人员安全管理。
三是安全生产监管水平显著提高。各地区各部门认真贯彻实施安全生产法，严格规范监管执法，加强监管执法能力建设，不断提高依法治安水平。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》后，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团印发配套改革实施意见，认真落实有关改革要求。北京及时调整裁量基准、行政检查单、行政违法行为分类目录等，公示行政执法有关信息；山西对重点行业领域生产经营单位根据发生事故风险程度进行分类、根据经济属性和生产规模等进行分级，实行差异化管理；甘肃推进安全生产分级分类执法机制，合理划分执法管辖权限；福建构建立法、执法、评估“三位一体”跨部门执法模式，建立“直接监管部门挂钩+综合监管部门联系+行业领域专家参与”机制。持续加强监管力量建设，27个省级应急管理部门完成执法机构设置。推动建立应急管理综合行政执法技术检查员和社会监督员制度，截至2023年10月底，各级应急管理部门共聘用专（兼）职技术检查员和社会监督员4942人，有效应对执法人员“人少质弱”问题。以信息化助推监管执法精准化，推行执法全过程“上线入网”，持续推动强化执法装备配备，应急管理系统32个省级单位全部使用“互联网+执法”系统。大力推进行政执法和刑事司法衔接，强化警示震慑作用。2022年1月至2023年5月，各级法院共审结一审危害生产安全刑事案件4372件，生效裁判人数6903人；各级检察机关办理安全生产行政公益诉讼29844件，提起相关民事公益诉讼45件。最高人民检察院制发安全生产溯源治理“八号检察建议”，有力促进相关职能
