编制环境影响报告书与拆船厂设置

——重习国务院《防止拆船污染环境管理条例》

随着改革开放深入发展，我国造船、航运业加速发展，新造船舶数量猛增，航运船队不断壮大，随着船龄老化与更新，越来越多的老旧船舶进入淘汰期，老旧船舶的安全环保拆解与循环利用，不断引起政府部门的关注，并相继出台了一系列相关政策法规和措施。2008年国际金融危机爆发以来，全球航运运力过剩问题十分突出，大量运营船舶退出航运市场。据不完全统计，2008年以来，占全球总拆船量95%的印度、孟加拉、巴基斯坦、土耳其和中国等世界五大拆船国，共拆解了各类废船约6768万轻吨，其中近四分之一在中国拆解。在此期间，我国政府对加速老旧运输船舶、单壳油轮以及渔业船舶的报废更新，采取了一系列政策和措施，鼓励老旧船舶的淘汰。为做好淘汰老旧船舶的报废拆解，国务院在2009年印发的《船舶工业调整和振兴规划》中要求“规范发展拆船业，实行定点拆解。”

“实行定点拆解”的目的，正是基于废旧船舶的特性，以及安全拆解、环境保护要求而实施的市场准入。所谓市场准入，一般是指货物、劳务与资本进入市场程度许可。市场准入制度是具备规定条件的生产者方可进行生产经营活动的监督制度，它是一种政府行为，是一项行政许可制度。而国家对拆船市场准入制度，则主要体现在拆船厂设置的基本法律要求。

1988年5月18日，国务院印发《防止拆船污染环境管理条例》（以下称《条例》），自印发当年6月1日起施行，至今已整整29年，也是迄今为止国内唯一对实施安全环保拆船活动的规范性行政法律文件。《条例》中明确了条例适用范围、“监督拆船污染的主管部门”及其职责、拆船厂设置、船舶拆解作业活动的环保要求以及违反《条例》规定的处罚规定等多项内容。

就拆船厂设置，《条例》明确要求“统筹规划、合理设置拆船厂。”“在饮用水源地、海水淡化取水点、盐场、重要的渔业水域、海水浴场、风景名胜区以及其他需要特殊保护的区域，不得设置拆船厂。”同时，在第六条第一款做出如下规定：“设置拆船厂，必须编制环境影响报告书(表)。其内容包括：拆船厂的地理位置、周围环境状况、拆船规模和条件、拆船工艺、防污措施、预期防治效果等。大中型拆船厂的环境影响报告书(表)，报所在地的省级环境保护部门批准；小型拆船厂的环境影响报告书(表)，经所在地的县级环境保护部门审查，报上一级环境保护部门批准。未经批准者，不得设置拆船厂；拆船公司不得对其提供废船。”“环境保护部门在批准环境影响报告书（表）前，应当征求各有关部门的意见。”

由此可见，《条例》施行后，设置拆船厂实行的是前置审批，即，必须编制环境影响报告书（表），并需要经所在地相应各级环保部门审查和批准。未经审查、批准者，不得设置拆船厂。因此，在执行《条例》期间，一些地方政府环保部门会在环境影响报告书审查阶段，在区域内通过报纸媒体或其他方式予以公示。公示结束后，根据有关反馈的意见和信息，由环保部门最终做出批准与否的决定。获准设置拆船厂的，可向当地工商行政管理机关申领营业执照，其中营业执照的经营范围注明有“船舶拆解”等相关内容。

因此，在我国，不论何种船舶，也不管船舶隶属哪个部门，只要涉及船舶淘汰，都必须交由通过编制环境影响报告书（表）审批、具有拆船资质的船舶拆解企业处置。没有编制环境影响报告书，或环境影响报告书经审核未获得批准的，以及工商管理部门注册登记没有“拆船”经营范围的，且实施拆船活动的企业，都应属于非法行为。

《条例》在第十七条规定：“违反本条例规定，”对“未持有经批准的环境影响报告书(表)，擅自设置拆船厂并进行拆船的”，“监督拆船污染的主管部门除责令其限期纠正外，还可以根据不同情节，处以1万元以上10万元以下的罚款”。同时，《条例》还规定，对未持有经批准的环境影响报告书(表)，擅自在第五条第二款所指的区域，即“在饮用水源地、海水淡化取水点、盐场、重要的渔业水域、海水浴场、风景名胜区以及其他需要特殊保护的区域”“设置拆船厂并进行拆船的，除依据前款规定予以罚款外，按照分级管理的原则，由县级以上人民政府责令限期关闭或者搬迁。”

为贯彻供给侧结构性改革部署，推进简政放权、放管结合、优化服务，有利于持续优化营商环境，持续降低制度性交易成本激发市场活力，为企业和群众办事创业营造更加便利宽松氛围，促进劳动生产率的提高,自2013年以来，国务院决定深化商事制度改革，创新政府管理，削减工商登记前置审批。

2014年11月，国务院以国发[2014]44号文件，公布了调整或明确为后置审批的工商登记前置审批事项目录，决定将《条例》中“拆船厂设置环境影响报告书审批”改为后置审批。

虽然将《条例》改为后置审批，不但没有摈弃或改变拆船厂设置必须编制环境影响报告书（表）的基本要求，还进一步做出了更加严格和明确的规定和要求。2016年2月6日，国务院发布第666号令，再次对《条例》做出以下修改：对《条例》第六条第一款修改为“设置拆船厂，必须编制环境影响报告书（表）。其内容包括：拆船厂的地理位置、周围环境状况、拆船规模和条件、拆船工艺、防污措施、预期防治效果等。未依法进行环境影响评价的拆船厂，不得开工建设。”同时，删去第十七条第一款第一项。将其第二款修改为：“违反本条例规定，擅自在第五条第二款所指的区域设置拆船厂并进行拆船的，按照分级管理的原则，由县级以上人民政府责令限期关闭或者搬迁。”还将第十七条又增加一款，作为第三款：“拆船厂未依法进行环境影响评价擅自开工建设的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定处罚。”

拆船是造船的逆过程。拆船业与造船业有着不同的规范要求，那种认为能造船修船就能拆船，或者把造船、修船设施简单地视同拆船设施，亦或者把通过造船修船环境影响报告书审批视同通过拆船环境影响报告书审批的，均有悖于《条例》的有关规定和文件精神。

2009年12月，商务部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、环境保护部、交通运输部、农业部和海关总署联合印发的《关于规范发展拆船业的若干意见》中，明确要求“严格行业准入”，“建立拆船行业准入标准和退出机制”。同时，要求“各级环保、海事、渔业等部门要按照环境保护有关规定，严格审核船舶拆解企业的选址、环保设施、污染治理能力，做好环境风险评估。”“各地要对本地的船舶拆解场所进行专项整顿，对非法拆解点和污染严重的拆船厂坚决予以取缔。”